《“十四五”新型城镇化实施方案》系列专家解读之三|优化城镇化空间布局和形态推动“十四五”新型城镇化高质量发展

城镇化是现代化的必由之路和重要标志，是推进区域协调发展的有力支撑。“十三五”以来，我国新型城镇化建设取得重大进展，“19＋2”城市群主体形态更加定型，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成。近日，经国务院批复同意，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》），在科学把握“十四五”时期城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力基础上，明确了“十四五”时期优化城镇化空间布局和形态的方向重点，将有力支撑以人为核心新型城镇化战略目标的实现。

一、分类推动城市群发展

城市群是新型城镇化的主体形态。“十三五”以来，城市群规划编制实施，一体化发展机制不断完善，城市群内向集聚与外向带动的双重作用持续增强。目前，19个城市群集聚了全国70％以上的人口和80％以上的经济总量，已经成为参与国际竞争合作、支撑经济增长的重要平台。同时，受地理区位、资源环境禀赋、经济社会发展基础等客观条件影响，不同地区城市群整体实力和一体化水平仍存在显著差距。京津冀、长三角、珠三角城市群高端要素持续集聚，是提升我国全球资源配置力的主要载体。成渝、长江中游城市群逐渐成长成为中西部地区重要增长极。山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾城市群承载和集聚能力不断增强，但一体化发展水平与整体竞争力仍有较大提升空间。哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群周边多是生态地区、农业地区或边境地区，需要积极引导人口适度集聚，提升整体安全水平。

《方案》要求各城市群建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动力源和增长极，并针对不同城市群的实际情况，分类提出战略任务和发展重点。对优化提升类城市群，要深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，加快打造世界一流城市群，积极推进成渝地区双城经济圈建设，实施长江中游城市群发展“十四五”实施方案，显著提升经济实力和国际影响力。对发展壮大类城市群，要强化产业集聚和转型升级，增强人口承载能力。对培育发展类城市群，要引导其增强发展动能，增强对周边的支撑和带动能力。

二、有序培育现代化都市圈

我国城镇化已经进入“下半场”，处于城镇化快速发展中后期向成熟期过渡的关键阶段。在这一时期，依托超大特大城市辐射带动周边市县共同发展、培育形成现代化都市圈，是加快转变超大特大城市发展方式、破解“大城市病”的有效途径，也是促进城市群一体化发展的重要支撑。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台以来，南京、福州、成都、长株潭、西安等一批都市圈发展规划印发实施，同城化建设任务扎实推进并取得积极成效，对遏制部分城市延续虹吸大于辐射路径发挥了积极作用。培育都市圈是一项系统工程，也是一项长期任务。当前，我国都市圈发展还处在起步阶段，要顺应规律，把握好方向、重点、时序，避免超越发展阶段盲目建设。

《方案》明确了“十四五”时期培育现代化都市圈的要求，为各地开展都市圈建设提供了遵循。在发展方向上，要求依托超大特大城市或辐射带动能力强的大城市带动周边城镇共同发展。这实际上明确了培育都市圈的前提是中心城市已经进入自身要素成本高、人口产业出现外溢的发展阶段，通过培育都市圈，形成大中小城市和小城镇协同发展的格局。在空间范围上，要求都市圈要以1小时通勤圈为基本范围。这意味着中心城市和周边地区要有较强经济社会联系，都市圈范围不宜过大。从发达国家经验看，纽约、东京、伦敦、巴黎等都市圈面积大多在2万平方公里左右。在重点任务上，提出都市圈培育发展应强化中心城市辐射带动周边作用，而不是虹吸挤压中小城市，要紧紧围绕同城化方向，推动基础设施互联互通、产业发展梯次分布、公共服务便利共享等重点领域上取得扎扎实实的进展。

三、推动大中小城市协调发展

优化城镇规模结构是完善城镇化格局的重要内容。近年来，通过培育城市群和都市圈，我国大中小城市和小城镇发展总体上更加协调，但伴随着部分超大特大城市人口快速集聚，城镇规模结构“头重脚轻”问题有所显现。一方面，部分超大特大城市人口规模持续增长、人口密度持续提高，城市治理难度增大、风险隐患增多，如2010—2020年10年间，有的大城市常住人口增量达到数百万，部分市辖区人口密度超过2万人／平方公里，还有一些城市在疫情、洪涝等突发事件中暴露出安全韧性水平不足的问题。另一方面，相当一部分大中城市产业支撑不强、功能品质不高，不少县城和小城镇在基础设施、公共服务等方面存在弱项短板，人口和产业吸引力不足。

对此，《方案》坚持系统观念，对推动大中小城市和小城镇协调发展作出指引。一方面，要求超大特大城市统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和过度集中的资源，实现组团式发展，加强城市治理中的风险防控，积极破解“大城市病”。另一方面，要求提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设，分类引导小城镇发展。

四、强化交通运输网络支撑

综合交通运输网络对优化城镇化空间格局发挥着重要的引导和支撑作用。近年来交通基础设施建设取得长足进步，目前，“八纵八横”高铁网对50万人口以上城市的覆盖率达到89.9％，全国铁路网对20万人口以上城市的覆盖率达到99.1％。但也要看到短板弱项仍然存在，特别是对支撑城市群和都市圈发展具有重要作用的城际铁路、市域（郊）铁路与发达国家相比差距明显，轨道上的城市群和都市圈建设仍有较大空间。

对此，《方案》提出基本贯通综合运输大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群城际铁路和市域郊铁路建设，优化完善机场布局，推动新建枢纽布局立体换乘设施，实施既有枢纽换乘设施便捷化改造等任务。同时，也明确了到2025年新增城际铁路和市域郊铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达等目标，使得综合交通运输网络优化更加有的放矢。

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